Governança democrática para a gestão de unidade de conservação das metrópoles brasileiras


A gestão das unidades de conservação inseridas em malhas urbanas envolve tensões com relação às principais questões políticas, sociais, científicas, culturais e econômicas, características do conflito de interesses associados a essas áreas, compondo distintos campos discursivos e arenas de debate de diferentes interesses individuais e coletivos. Conflitos socioambientais derivados da relação homem x natureza interferem nas estratégias de gestão da diversidade biológica, sobretudo no bioma da Mata Atlântica, ‘hotspot’ mundial de biodiversidade pela Conservation International (CI), cuja maior parte do seu território compreende 70% da população brasileira. Neste bioma, os remanescentes florestais são fragmentados e dispersos, sendo que a intensa e contínua pressão antrópica coloca em risco permanente inúmeros hábitats e espécies (PEIXOTO, 2010).

De acordo com a International Union for Conservation of Nature (IUCN) as áreas protegidas urbanas se distinguem das áreas protegidas mais remotas em razão do elevado número de visitantes e usuários cotidianos; por se relacionarem com vários atores da arena urbana, governamentais, mídia, formadores de opinião, associações acadêmicas e culturais; encontram-se ameaçadas pela expansão e intensificação urbana; são muito afetadas por ocorrências criminais e vandalismo; e se encontram mais sujeitas aos efeitos de borda urbanos, incêndios, poluição do ar e da água, e a introdução de espécies exóticas invasoras.

Tal quadro torna a implantação de políticas de conservação da natureza ainda mais conflituosa, dinâmica e peculiar, que leva a transformações significativas dos arranjos institucionais em todos os níveis de ação estatal. Além disso, determina a entrada de novos atores políticos em cena, como institutos de pesquisa socioambiental, organizações não governamentais e organizações públicas das três esferas de governo com a competência de conservação ambiental, transformando e reestruturando o processo político.

Nesses termos, a execução das políticas públicas em unidades de conservação das metrópoles comportam complexidades específicas de interlocução e sinergia, derivadas dos impactos da rápida expansão das cidades, que demandam planejamento estratégico e esforços globais orientados para a proteção e o manejo de seus ecossistemas, em termos de formas de uso do solo, acesso, riscos, territorialidades, desigualdade social, e justiça ambiental.

Ora, as cidades brasileiras apresentam desigualdades sociais visíveis em seu território, e algumas delas possuem mosaicos de paisagens de relevante expressão ambiental, além de importantes estoques de biodiversidade. Contudo, nas metrópoles do país as unidades de conservação estão enfrentando problemas derivados da especulação imobiliária, da grilagem, da baixa interlocução entre as políticas ambientais e as demais políticas públicas setoriais, da insegurança urbana, e da atuação de atores sociais com diferenciados níveis de engajamento e poder.

A Lei Federal que criou o Sistema de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC (Lei n0. 9.985, de 18 de julho de 2000) aponta diretrizes para a efetiva participação social na criação, implantação e gestão das unidades de conservação. De acordo com Irving et al. (2007), outra política complementar para as unidades de conservação nacionais é o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), instituído pelo Decreto n0. 5.738, de 13 de abril de 2006, que recomenda a participação da sociedade na gestão das áreas protegidas no processo, garantias para a denominada “boa” governança, bem como a articulação das UC com as dinâmicas socioeconômicas do entorno.

Algumas questões emergem quando se traça um paralelo entre o SNUC e o PNAP. A primeira aponta para o compromisso da gestão participativa através dos Conselhos de natureza consultiva ou deliberativa das UC, e a possibilidade da gerência compartilhada das UC com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OCIPs) ou entre órgãos públicos. Entretanto, apenas através do PNAP que se propõe a denominada “governança democrática” no processo, a necessidade da repartição justa dos benefícios gerados pelos recursos naturais, no sentido de influenciar, de forma positiva, o processo de erradicação da pobreza, que é uma questão central nas metrópoles. Logo, o PNAP se constitui em um avanço significativo com relação às políticas de proteção da natureza no Brasil.

Irving et al. (2007), ao discutirem o que se entende por “boa governança”, ressaltam a importância de que seja incorporado, nos processos de gestão das áreas protegidas, o reconhecimento de diferentes sistemas e níveis de conhecimento, uma postura de transparência e responsabilização no processo de tomada de decisões, o exercício de uma liderança includente, a mobilização para o apoio aos grupos locais, a descentralização, e a opção pela gestão participativa, sempre que possível. Os autores mencionam que a orientação democrática-participativa, expressa na definição adotada, torna-se particularmente interessante para os estudos de construção de governança em áreas protegidas no Brasil, uma vez que permite sua aplicação nos diversos níveis de gestão (federal, estadual, municipal e particular) e nas categorias de manejo de UC (uso sustentável/proteção integral).

Conforme discutido por Peixoto (2010), na gestão da política ambiental o amadurecimento das relações firmadas entre governo e sociedade reflete a confiança e o crédito da sociedade em relação às decisões e atos operacionalizados pelo órgão público. Quando restrições políticas unilaterais prevalecem, a incerteza é ampliada e, com ela, os custos de transação que instabilizam os arranjos institucionais. Desta forma, em condições de assimetria de informação, setores governamentais e privados não conseguem alinhar informações e procedimentos operacionais com coerência, por conta exatamente da assimetria de poderes, conhecimentos, informações e interesses entre os atores políticos e privados, e que se faz necessária a construção de políticas públicas e de seus mecanismos de governabilidade, posto que a ausência de pactuação política pode comprometer as estratégias e os resultados esperados, quando não inviabilizados. Tal ambiente torna-se propício a influências do setor privado, ou outros grupos de interesse ou de lobby, em defesa dos seus próprios interesses, aumentando a instabilidade sobre os já precários arranjos institucionais.

Finalmente, para Camphora (2008), a possibilidade de fortalecer a conduta de confiança e as relações firmadas entre o órgão regulador e os demais agentes da sociedade, através de maior controle social sobre a gestão ambiental, na qual se insere as políticas para a conservação da biodiversidade em cidades, pode auxiliar na gestão dessas políticas. Autonomia e transparência se constituem em fundamentos para a ‘excelência técnica das decisões’, ao garantir que procedimentos decisórios reflitam interesses da sociedade, em lugar da prevalência de “conveniências políticas’ de um grupo específico”.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS

CAMPHORA, ANA LÚCIA. Ambiente institucional da compensação ambiental de que trata o artigo 36 da Lei Federal 9.985/2000: da necessidade de governança regulatória. Tese de Doutorado – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), 2008. 186p.

IRVING, MARTA DE AZEVEDO et al. Governança e Políticas Públicas: desafios para a gestão de parques nacionais no Brasil. In: Fontain G.; van Vilet G.; Pasquit, R.; (Coord.) Políticas Ambientales y gobernabilidad en America Latina. FLACSO/IDDRI/CIRAD, Quito -Ecuador, 2007.

PEIXOTO, SÔNIA LÚCIA. Proteção da Natureza e Segurança Pública: integração de políticas públicas no Parque Nacional da Tijuca. Dissertação de Mestrado – Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Programa de Pós-graduação em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social (EICOS), 2010, 221p.

Por: Sávio Neves

© Sávio Neves. Todos os direitos reservados.